Pravo građana na odlučivanje: Može li lokalna bez mjesne samouprave?

Ministarstvo javne uprave je 31. maja 2024. godine stavilo na javnu raspravu nacrt Zakona o lokalnoj samoupravi. Glavna novina novog Zakona jeste uvođenje asimetrične decentralizacije kroz propisivanje statusa grada, koji jedinica lokalne samouprave može dobiti ispunjavanjem kriterijuma razvoja. Uz status grada, jedinica lokalne samouprave preuzima i niz nadležnosti iz oblasti koje pripadaju Vladi predškolsko obrazovanje, primarna zdravstvena zaštita, prostorno planiranje i socijalna zaštita.

Izrada novog Zakona, kojem je prethodila i izrada Analize funkcionisanja sistema lokalne samouprave u Crnoj Gori, je takođe prilika da se revidiraju i ostale odredbe.

Za razvoj demokratije izuzetan značaj predstavljaju prilike koje se otvaraju građanima da direktno utiču na donošenje odluka. Ovaj način učešća, koji se ne vezuje za njihovo biračko pravo da biraju svoje predstavnike u državnoj i lokalnoj zakonodavnoj vlasti, nazivamo participativna demokratija.

Ilustracija

Participativna demokratija se naročito naglašava na lokalnom nivou, gdje građani zadovoljavaju većinu svojih potreba i ostvaruju osnovna prava. Samim tim, Zakon o lokalnoj samoupravi ima priliku da, definisanjem načina na koji građani imaju pravo da učestvuju u donošenju odluka, stvori sve preduslove za podizanje nivoa učešća građana, samim tim, i kvaliteta donesenih odluka, osjećaja vlasništva i uključenosti građana u javne poslove.

Derogiranje mjesnih zajednica?

Mjesne zajednice predstavljaju najniži nivo upravljanja, te važnu kariku koja služi kako bi donosioci odluka imali uvid u potrebe i želje građana u vezi pitanja koja se direktno ili indirektno odnose na njih. Nacrt Zakona o lokalnoj samoupravi predlaže da mjesna zajednica može imati od 50 do 4000 stanovnika. U praksi, to bi značilo da bi MZ Spuž morala da se razdvoji na dvije mjesne zajednice, imajući u vidu da trenutno broji 4001 stanovnika. Ovo ograničenje u broju nije potkrijepljeno nijednom preporukom ili zaključkom analize.

Nadalje, nacrt Zakona propisuje da su organi mjesne zajednice predsjednik MZ i zbor. Ovom odredbom se negira sama suština trenutno jedinog organa – Savjeta MZ – da bude predstavničko tijelo, u kojem će se voditi računa o odlučivanju u dogovoru među raznovrsnom grupom stanovnika, uzimajući u obzir starost, pol, mikrolokalitet iz kojeg dolaze. Ako se bira samo jedna osoba da vodi mjesnu zajednicu, postavljaju se dva pitanja: da li jedna osoba ima kapaciteta da na volonterskoj osnovi izvršava sve obaveze i organizuje aktivnosti na adekvatnom nivou, i da li će jedna osoba moći jednako da se stara o uvažavanju interesa svih građana, naročito u većim mjesnim zajednicama. Sa druge strane, zbor ne može ni u teoretskom niti praktičnom smislu biti organ. Zbor je oblik neposrednog učešća građana, propisan kao takav članom 275, dok se u praksi ne može očekivati sazivanje zbora češće od jednom godišnje, što nije dovoljno za konstantnu involviranost građana u donošenje odluka.

Mjesna zajednica Spuž

U članu 248 nacrt Zakona propisuje da mjesna zajednica donosi godišnji program rada. Umjesto na godišnji ciklus, fokus mora biti stavljen na dugoročno djelovanje. Zakon mora propisati obavezu mjesnih zajednica da izrade Plan razvoja, čiji rok neće biti ograničen na tekuću godinu, imajući u vidu da se mnogi procesi koje mjesna zajednica započinje mogu trajati više godina, poput planiranja velikih infrastrukturnih projekata.

Zakon takođe mora prepoznati potrebu mjesnih zajednica za finansijskom podrškom svojim aktivnostima. Iako članovi Savjeta nemaju naknadu za svoj rad u Savjetu, niti rade ovaj posao sa tim ciljem, veći dio aktivnosti ima troškove. Za pokrivanje tih troškova mjesne zajednice se obično oslanjaju na ograničena sredstva iz budžeta Opštine i donacije. Uspostavljanje sistema finansiranja mjesnih zajednica na osnovu predloženih aktivnosti, sa obavezom da o istim izvještavaju i pravdaju Opštini, bi doprinio razvoju mjesnih zajednica u skladu sa njihovim potrebama. U praksi, mjesne zajednice bi jednom ili više puta godišnje mogle da predlože Opštini više aktivnosti koje će realizovati, uz predlog potrebnog budžeta, te bi javne finansije bile trošene za zadovoljavanje osnovnih potreba građana na mjesnom nivou.

Institut „slobodna stolica“, kroz koji predstavnici nevladinih organizacija mogu učestvovati u raspravama u skupštini Opštine bez prava odlučivanja, je takođe predviđen ovim zakonom. Nasuprot trenutnom rješenju, institut „slobodna stolica“ bi trebalo otvoriti i za predstavnike mjesnih zajednica, naročito kada se raspravlja o pitanjima od značaja za tu mjesnu zajednicu. Na taj način, građani bi mogli, preko svojih predstavnika u Savjetu mjesne zajednice, uticati na donošenje odluka u lokalnom parlamentu.

Osim mjesne zajednice, građani imaju pravo i na direktno učešće u donošenju odluka, koristeći jedan od mehanizama: inicijativa, građanska inicijativa, zbor građana, referendum (mjesni i opštinski), peticija, predlog i žalba. Iako je najavljen fokus na mehanizme direktnog uključivanja građana u donošenje odluka, ovaj dio Zakona je ostao nepromijenjen.

Iako se Zakonom postavila osnova ovih mehanizama, Opštine rijetko naprave konkretne korake kako bi ove mehanizme aktivirali. Ono što nedostaje Zakonu u ovom dijelu jesu mogućnosti koje prate razvoj tehnologije i obrasce ponašanja ljudi u 21. vijeku. Prije svega, ovo se odnosi na aktivnije korišćenje tehnologije za elektronsko predavanje podnesaka, kao i elektronsko praćenje aktivnih podnesaka.

Za korišćenje nekih od mehanizama, poput građanske inicijative, potrebno je da se sakupi određeni broj potpisa građana. Vlada i Skupština Crne Gore već imaju funkcionišući sistem e-peticija putem kojeg građani mogu elektronski potpisati peticiju. Uvođenjem sličnog mehanizma za mehanizme učešća u vršenju javnih poslova na lokalnom nivou, građanima bi bilo višestruko olakšano da se izjasne i doprinesu donošenju odluka u interesu svih građana.

Osim olakšavanja korišćenja ovih mehanizama, moramo osigurati da nadležni organi ne ignorišu podnesene akte, već da odgovore na svaku podnesenu inicijativu, bilo prihvatajući ili odbijajući, i u skladu sa istom pokrenu odgovarajuće postupke. Kaznene mjere za odgovorna lica za neizvršavanje već propisanih mjera bi mogle doprinijeti primjeni ovih odredbi.

Imajući u vidu da se lokalnim samoupravama ostavlja na diskreciju da definišu način funkcionisanja zbora građana, dolazi se u situaciju da građani na razni način imaju pristup ovom mehanizmu. Neke opštine definišu da pravo učešća imaju građani koji stanuju u toj mjesnoj zajednici, dok neke dozvoljavaju i vlasnicima nepokretne imovine u toj mjesnoj zajednici, a koji ne stanuju u istoj, da učestvuju na zborovima. Opština Danilovgrad definiše da su to „građani sa područja za koje se zbor saziva“. Nameće se pitanje ko su ti građani, i na koji način utvrđujemo to? U skladu sa uporednom praksom iz Evrope, ovo pravo bi trebali ostvarivati građani koji imaju prebivalište ili boravište u toj mjesnoj zajednici, to jest građani koji su svoj život (trajno) vezali za to mjesto.

Vezivanje pravo participacije za posjedovanje nepokretne imovine vuče korijene u feudalnom društvu, kada su odlučivali isključivo zemljoposjednici. U praksi, to može značiti da osoba koja ima imovinu u 15 raznih mjesnih zajednica, odlučuje u svima, te samim tim, ima 15 puta više prava na odlučivanje od pojedinca bez imovine ili sa imovinom u samo jednoj mjesnoj zajednici.

 Uključivanje osoba koje nisu državljani Crne Gore a koji stanuju na teritoriji date mjesne zajednice u ovaj opseg je važno iz više razloga. Stranci koji legalno borave u Crnoj Gori, i koji su trajno vezali svoje živote za Crnu Goru u jednakoj mjeri doprinose javnim prihodima – plaćaju PDV, poreze i doprinose na lični dohodak, porez na nepokretnost i sve ostale propisane dažbine. Jedna od potreba stranaca jeste da se integrišu u naše društvo. Učešće u donošenju odluka je jedna od ključnih pretpostavki da se stranci integrišu i osjete uključenim u život zajednice. Na ovaj način se upoznaju sa oblicima donošenja odluka koji vuku korijenje vjekovima unazad, poput zbora građana.

U mnogim razvijenim demokratskim državama, poput Danske, Norveške, Finske, Nizozemske, Španije, Švedske i drugih, stranci koji borave u toj državi imaju pravo učešća na lokalnim izborima. Na ovaj način stranci imaju priliku da se integrišu u društvo i obogate život u zajednici, često donoseći sa sobom i kreativne ideje koje će unaprijediti život svih građana.

Prije donošenja važnih odluka, poput donošenja Zakona o lokalnoj samoupravi, mora prethoditi detaljna analiza trenutnog stanja i potencijalnih rješenja. Analiza funkcionisanja sistema lokalne samouprave u Crnoj Gori, koju je izradilo Ministarstvo javne uprave, ne analizira u dovoljnoj mjeri pitanje direktnog učešća građana u donošenje odluka na lokalnom nivou kroz mjesne zajednice ili direktne mehanizme. Samim tim, na osnovu Analize nacrt Zakona ne može dati odgovarajuće rješenje za smisleno uključivanje građana u donošenje odluka. Analiza mora detaljno razmotriti koji su uzroci i posljedice ovog problema, i u skladu sa tim donijeti odgovarajuće zaključke i preporuke. Samim tim, dolazimo u zatvoreni krug: da bismo propisali efektivne mehanizme učešća građana, potrebno je da građani učestvuju u donošenju Zakona. Kada jednom izađemo iz tog kruga, i kada mehanizmi budu skrojeni po mjeri građana, ulazimo u pozitivnu povratnu spregu.